인구감소와 지역의 쇠퇴문제가 심상치 않아 보인다. 현재 ‘국토-환경계획 통합관리’ 제도의 첫 시도로서 연계해 수립 중인 국가 최상위 국토계획인 ‘제5차 국토종합계획(2020-2040)’과 최상위 환경계획인 ‘제5차 국가환경종합계획(2020-2040)’의 주요 이슈이자 국토교통부·환경부가 함께 고민했던 이슈 중 하나가 바로 ‘인구감소와 지역의 쇠퇴문제’였다. 이는 미래에 더욱 심각해 질 것으로 예상되는 기후변화 및 재난재해와 연계되면 그 심각성은 더욱 커진다.
가장 최근에 한반도에 상륙했던 태풍 ‘링링(9월 초)’, ‘타파(9월 말)’, ‘미탁(10월 초)’은 물론 올여름 폭염을 비롯해 강도는 적지만 빈번하게 발생하고 있는 지진 등의 재난과 이상기후는 취약한 지역(급경사지 인접지역 등)이나 노후화된 주거지에 거주하는 이들에게 더 큰 피해로 나타나고 있다. 빈집의 증가 등 지역의 쇠퇴가 가속화되고 고령화가 심화할 경우 개인은 물론 지역사회 더 나아가 국가가 떠안아야 할 피해 및 복구비용도 급격히 늘어날 것으로 예상된다. 실제로 우리나라는 온난화가 세계평균보다 높고 태풍·폭염 등 극한기상이 더 자주 발생하기 때문에 기후 피해 비용이 3조6,000억원(GDP의 0.31%, 2020년)에서 6조9,000억원(GDP의 0.59%, 2050년)으로 급증할 것으로 우려되고 있다(국립환경과학원, 2012).
이러한 고민은 비단 우리나라만이 아닌 전 세계 대부분 국가의 고민거리이자 과제다. 이에 2018년 10월 UN-HABITAT는 ‘세계도시의 날’을 기념해 ‘지속가능하고 회복력 있는 도시(Building Sustainable and Resilient Cities)’를 주요 주제로 설정하고 기후변화와 재난에 회복력 있는 지속가능한 도시를 위하여 전 세계 모든 도시와 지역의 노력을 강조한 바 있다. 이러한 흐름 속에 서 국내외 관련 연구가 2010년을 기점으로 급격하게 증가하고 있으며 도시 분야에서 가장 주목받는 주제가 되고 있다. 증가하고 있는 연구만큼이나 회복력에 대한 정의도 다양해 우리나라 여건과 상황에 맞는 정의가 정립되어야 하겠지만 현재 UN-HABITAT는 “모든 충격과 스트레스에 대응해 주민들과 함께 지속성을 확보하는 도시의 시스템이자 긍정적으로 적응하고 변화하는 능력”으로 정의하고 있다.
지난 10월8일 이낙연 국무총리 주재로 열린 ‘제19차 도시재생특별위원회’에서 ‘2019년도 하 반기 도시재생 뉴딜 사업지’ 총 76곳이 선정된 가운데 도시재생사업에 대한 관심과 기대가 한층 더 높아졌다. 특히나 이번 대상지를 포함해 현 정부에서만 265곳의 사업이 추진되는 만큼 지역 주민이 체감할 수 있는 사업성과를 모색하는 것이 어느 때보다 중요한 시점이 되었다.
도시재생의 유형이 규모와 목적에 따라 경제기반형과 중심시가지형, 일반근린형과 주거지지원형 그리고 동네살리기형 등으로 구분되어 추진되고 있지만 궁극적으로 지역 주민들은 보다 나은 삶의 가치와 환경적, 경제적, 사회적 안정성과 안전성을 담보 받을 수 있기를 기대하고 있을 것이다. 그러한 측면에서 ‘회복력’은 도시재생사업이 추구해야 할 큰 지향점이자 방향이라 할 수 있다. 특히 국가나 도시단위의 거시적인 정책추진이 아닌 해당 지역의 주민들 개개인의 상황과 여건을 고려한 ‘커뮤니티 회복력’ 확보를 위한 정책 방향은 현 정부의 주요 국정과제인 ‘도시재생뉴딜사업’의 핵심이 되어야 할 것으로 보인다.
최근 이러한 인식 속에서 국토교통부와 국토교통과학기술진흥원에서는 올해부터 도시재생사업지 역과 같은 쇠퇴지역을 대상으로 자연재난(호우, 폭염, 대설, 강풍, 지진)과 사회재난(화재, 붕괴, 폭발) 8개 부문에 대한 회복력을 확보하기 위해 체계적인 연구 및 실증사업을 시작하고 있다. 당초의 지역 발전방향을 모색하되 회복력에 근거해 추진할 수 있는 모델을 발굴하고 가능한 제도적 사업추진 기반을 확보함으로써 지역의 지속가능한 발전이 보다 현실화될 것으로 보인다. 다만 이러한 사업의 추진에 있어 보다 심도 있게 고려돼야 할 사항을 제안해 보면 다음과 같다.
첫째, 환경·생태적 회복력의 고려이다. 그동안 많은 도시들은 재난대응의 차원에서 상당히 공학 기술적인 회복력 확보에 집중해 왔다. 커뮤니티 단위에서 고려돼야 할 물리적 회복력 확보를 위한 기술이 반드시 병행돼야 하겠지만 최근 일본, 미국을 비롯한 많은 나라들은 자연기반 (Nature based) 혹은 하이브리드 기법에 기반한 재난대응과 회복력 확보를 위한 노력에 집중하고 있다. 생태도시와 마을이 지향하는 자연의 순환성과 자립성, 안정성, 다양성을 통한 커뮤니티 회복력 확보가 가능하도록 환경·생태적 회복력의 원칙과 요소들을 보다 적극적으로 도입할 필요가 있는 것이다. 쇠퇴지역의 자연지반의 안정성을 추구하고 그린 인프라(Green Infrastructure)를 확대 적용함으로써 도시의 물순환과 폭염, 지진붕괴 등에 대응하는 완충 공간으로서의 역할을 도모하는 것이 하나의 사례라 할 수 있을 것이다.
둘째, 취약계층에 대한 세심한 정책적 고려와 배려이다. 기후변화와 재난재해 발생 시 가장 피해를 보는 이들은 거동이 불편한 독거 노인, 장애인을 비롯해 어린이 그리고 경제적 취약계층이다. 이들에 대한 조사와 배려를 위한 정책들이 추진되고는 있으나, 여전히 한계가 존재한다. 취약 계층 밀집지역의 특성을 세부적으로 조사 분석할 필요가 있으며, 일상적 생활 패턴과 재난 발생 시 행동패턴 분석을 통해 피해와 영향을 최소화하고 즉각 대응할 수 있도록 맞춤형 지원정책 및 기술들을 도입해야 할 것이다. 이들이 생산하거나 제공하는 정보들을 실시간으로 수집해 지원해 주는 양방향 정보체계를 마련하는 것도 하나의 방안이 될 수 있다.
셋째, 관계부처와의 협업체계 확대이다. 그동안 도시재생사업은 국토교통부나 지자체 중심의 사업이었다. 그러나 지역의 회복력 확보는 곧 지역의 지속가능한 발전에 가까이 다가가는 것으로 기후 변화 대응, 지역 환경의 질적 개선, 취약지역과 계층의 관리, 사회문화적 형평성 확보 등 도시재생사업의 의의를 보다 높이기 위해서는 관련 부처와의 협업체계 확대를 고려할 필요가 있다. 특히 환경부의 경우 지역사회의 역량과 맞닿아 있는 ‘기후변화 적응’ 정책과 사업들을 주요하게 추진하는 만큼 국토교통부-환경부 협력을 통해 지역의 물리적, 사회적, 환경적 회복력과 미래 대응력을 높이기 위한 노력이 필요하다. ‘국토-환경계획 통합관리’가 계획차원에서 추진되고 있는 것에서 더 나아가 도시재생사업과 같은 사업단계까지 고려된다면 그 실효성과 효과성은 더욱 높아질 것으로 보인다.
올해 세계경제포럼(World Economy Forum·다보스포럼)이 발간한 ‘2019년 전세계 리스크 보고서’를 보면, 톱(Top) 5 중 3개 분야가 환경분야에서 선정됐다. 불과 10년 전만 해도 경제, 사회분야만이 주요 리스크였던 것과 비교해보면 현재 그리고 미래를 위해 이제 우리가 무엇을 더 준비해야 하는지에 대해 시사하는 바가 크다.
결국 국가의 경쟁력은 미래의 리스크에 얼마나 잘 준비돼 있는지에 달려있다. 기후변화와 재난재해의 피해는 다른 국가, 다른 도시의 일이 아닌 우리 지역, 우리 가족 그리고 나에게도 언제든 위협이 될 수 있는 가장 큰 리스크가 되고 있다. 이러한 위협에 가장 취약하게 노출돼 있는 쇠퇴도시들의 도시재생사업 추진에 있어 ‘커뮤니티 회복력’을 위해 모두 함께 노력해야 하는 이유가 여기에 있다.
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