합산규제는 미디어 시장 독과점을 방지하기 위해 케이블TV·위성방송·IPTV 등 특정 유료방송사의 가입자가 전체 유료방송 가입자 수의 3분의1(33%)을 넘지 못하도록 방송법과 IPTV법으로 3년간 한시 규정한 제도다. 현재 유료방송 시장 1위인 KT와 KT에 합병된 위성방송 KT스카이라이프가 규제 대상인데 내년 6월 규제 일몰을 앞두고 있어 연장-폐지를 놓고 사업자 간 갈등이 커지고 있다. 점유율 합산규제를 유지해야 한다는 쪽은 유료방송 시장에서 모바일·위성방송 경쟁력을 가진 한 기업이 독주할 경우 중소 종합유선방송사업자(SO)들이 고사할 수 있으며 이에 따라 방송의 공정경쟁과 공익성 후퇴를 피할 수 없다고 주장한다. 규제 반대 측은 인터넷 매체 등의 영향력 확대 등 방송 시장의 급속한 변화로 합산규제 실효성이 없으며 사업자의 시장 행위를 방해할 뿐이라며 반박하고 있다. 양측의 견해를 싣는다.
케이블TV·위성방송·IPTV를 제공하는 유료방송사는 채널사업자(PP)로부터 프로그램을 구매해 가정으로 전송한다. 이들을 플랫폼이라 부르는데 정부는 사업자별로 전체 유료방송 가입자의 3분의1 이상을 확보하지 못하도록 규제해왔다. 이후 두 개의 플랫폼을 보유한 사업자가 나타나면서 사업자별로 보유한 플랫폼들의 가입자를 모두 합해서 3분의1이 넘지 못 하도록 하는 이른바 ‘합산규제’를 3년 동안 한시적으로 시행하고 있다.
합산규제는 유일하게 가입자 규제를 받지 않던 위성방송이 특정 IPTV 사업자의 자회사가 되면서 발단이 됐다. 이 사업자는 위성방송으로 인해 가입자 규제를 사실상 받지 않게 됐으므로 이에 대한 업계의 개선 요구가 반영된 것으로 해석된다. 그리고 이제 3년이 돼가면서 이 규제의 일몰 혹은 연장에 대한 논의가 진행되고 있다.
특정 미디어 사업자가 규모를 일정 이상으로 키우는 것을 공정경쟁 위반으로 보는 시각이 많다. 그러나 이는 단순히 규모 자체보다는 독점이나 담합 등으로 형성된 시장지배력을 남용해 소비자나 경쟁 사업자에게 손해를 끼칠 때로 한정된다. 여기서는 특정 사업자만 규제를 회피할 수 있는 상황이 공정경쟁에 위배될 소지가 크다. 소비자에게 동일한 서비스로 인식되고 있고 치열한 경쟁이 벌어지는 유료방송 시장에서 가입자 상한 규제를 받지 않는 사업자는 유리한 입장에 서게 된다.
그러나 시장은 기울어진 운동장이 아니다. 효율성을 유지하기 위해 참여자 모두가 지켜야 하는 규칙이 있으며 이를 어길 경우 감시자인 정부로부터 제재를 받는다. 일부 예외도 있기는 하다. 사업을 시작하는 후발 사업자에게 규제를 면제 또는 완화해주기도 하는데 새로운 기술이나 비즈니스 모델을 도입해 발전의 원동력이 될 가능성에 대한 투자로 받아들여진다. 그런데 위성방송은 현재 유료방송 시장에서 지배적인 사업자의 자회사다. 그러므로 예외적인 처우가 타당성을 확보하기는 어려웠다.
최근 인터넷과 이동통신·IPTV를 하나로 묶어서 가입하는 경향이 증가하고 있다. 이 중 이동통신은 비용부담이 큰데 결합상품으로 가입할 경우 할인혜택도 크다. 그런데 이동통신 사업자들이 모두 IPTV 사업을 겸하고 있으므로 세 가지 상품이 모두 포함된 결합상품을 제공한다. 이는 케이블사업자(SO)가 갖기 어려운 경쟁력이다. 그러므로 위성방송과 IPTV를 모두 경영하는 사업자는 합산규제가 사라지면 인터넷과 모바일 부문의 경쟁력과 위성방송 부문의 규제 공백을 이용해 시장점유율을 크게 확대할 역량을 갖출 수 있다.
그런데 유료방송 사업자에 대한 가입자 상한 규제가 꼭 필요한가에 대한 의문이 있을 수 있다. 여기에는 프로그램을 제작하지 않는 유료방송 플랫폼 사업자가 여론에 영향을 미치는가에 대한 판단이 중요하다. 플랫폼은 채널 편성권을 가지고 있다. 어느 채널을 어느 번호에 송출할 것인가, 아니면 아예 제외할 것인가는 이들의 결정에 달려 있다. 가구의 90% 이상이 유료방송에 가입한 상황에서 거대 플랫폼이 출현한다면 이 사업자의 결정에 의해 채널사업자들의 운명도 바뀔 수 있다. 플랫폼의 요구에 부응하지 못하는 채널들은 시장을 잃을 위험이 있다. 이는 공정경쟁에 위배되며 동시에 방송의 다양성을 훼손해 플랫폼이 여론에 영향력을 행사할 가능성을 높인다. 미국에서는 이를 우려해 오픈필드(신규 사업자의 진입·생존을 위한 최소한의 시장 규모) 기준을 설정하고 개별 플랫폼의 크기를 규제한 적이 있다. 우리 방송법에도 플랫폼의 소유와 편성에 대한 다양한 규제 조항이 포함돼 있다. 만약 플랫폼의 여론 영향력이 무시할 수준이라면 관련 규제 모두를 함께 없애는 것이 옳지 않을까.
그러므로 합산규제 논의에는 방송의 공익적 역할과 공정경쟁이 동전의 양면처럼 모두 녹아들어 있다. 방송사업자의 자유가 다소 제한되지만 모든 참여자가 지켜야 할 공정한 규칙을 세우는 것은 올바른 여론 형성과 미디어 산업 발전의 기틀을 다지는 측면에서 중요하다. 앞으로 이 규제 조항의 존폐에 대한 논쟁보다는 그동안 간과해왔던 규제 목적에 합당한 기준에 대한 실질적인 논의로 업계나 정부·학계의 노력이 집중되는 것이 더욱 생산적일 것이다.
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