“우리나라 연금제도를 근본적으로 뜯어고쳐야 할 시기에 이르렀습니다. 국민연금을 소득비례연금으로 바꿔 보험료율을 인상하고 궁극적으로 공무원연금·군인연금과 통합하는 개혁을 하지 않으면 결코 해결될 수 없습니다.” 서상목 사회복지협의회장(전 보건복지부 장관)은 지지부진한 국민연금 개혁 문제에 대한 해법으로 종합 수술을 권했다. 이제 국회·정부·민간위원회 차원에서는 고칠 수 없을 정도로 곪았다는 것이다. 그래서 노무현 전 대통령의 수도이전 공약처럼 대선공약으로 내걸고 집권해 실천해야만 풀 수 있다고 강조했다. 그는 특히 “기초연금 도입으로 재분배 효과가 강화된 만큼 국민연금을 유럽·일본의 국민연금이나 우리나라의 공무원연금·군인연금처럼 소득비례 방식으로 전환해야 보험료 인상도 받아들여질 것”이라고 덧붙였다. 서 회장은 지난 1980년대 후반 한국개발연구원(KDI)에 있으면서 국민연금 도입 설계를 주도했고 이후 1990년대 중반 보건복지부 장관 시절 국민연금을 농어민·자영업자에까지 확대하는 데 큰 역할을 했다. 23일 서울 마포구 공덕동 사회복지협의회 회장실에서 연금개혁에 대한 그의 해법을 들어봤다.
-한국의 사회복지는 어떻게 시작됐나.
△1952년 6·25전쟁 중 부산에는 고아·미망인 등 어려운 사람이 많았다. 정부는 유엔군의 도움을 기다리는 형편이라 복지는 생각도 못했던 시기였다. 그때 뜻있는 독지가들이 사비를 털고 외국 종교단체의 지원도 받아 고아원과 여러 사회복지시설을 만들었다. 이들의 연합체가 사회복지협의회의 모태가 됐다. 1870년대 영국이 산업혁명 후 실업자·도시빈민 문제로 런던에만 자선단체가 수백개나 생겨나고 그 협의회가 만들어졌다. 한국도 이와 유사한 흐름을 이때 보인 것이다. 정부가 복지를 본격적으로 시작한 것은 1970년대 중반 이후다. 경제기획원 기획국에 사회개발과를 만들고 KDI에 사회개발부를 운영했다. 나도 이 시기에 귀국해 KDI 사회개발부에서 빈곤 연구를 시작했다.
-국민연금의 도입 당시 설계를 주도하셨는데.
△1983년 10월9일 아웅산 사태로 부총리·경제수석 등 많은 분이 돌아가시고 자리가 비자 KDI 원장·부원장이 모두 정부로 들어갔다. 당시 36세였던 나는 어려서 부원장을 맡았고 한국은행 조사부장으로 있던 안승철씨가 원장으로 왔다. 이듬해 연초 안 원장과 함께 일종의 신고식을 하러 전두환 대통령을 찾았다. 그냥 갈 수 없어 경제 현안 일곱 가지를 간략하게 적어갔는데 그중에 국민연금이 들어 있었다. “연금이 성숙되려면 몇 십년이 걸리는데 그때는 고령화가 와서 지금 연금을 시작하지 않으면 큰일 납니다”라고 보고했다. 그러자 “서 박사는 미국에 오래 살아 한국을 잘 몰라. 이런 거 하면 한국 망해”라고 오히려 야단만 맞았다. 이후 ‘서상목이가 국민연금 도입을 건의했는데 대통령이 거절했다’는 소식이 관가에 파다하게 퍼졌다. 사실은 정부가 1970년대 초 국민복지연금을 도입하려 했으나 석유파동으로 무기한 연기됐다. 그러나 1977년 의료보험이 도입되면서 연금 또한 필요성이 다시 대두된 상태였다. 그래서 1985년 초 경제기획원이 KDI에 국민연금 실시를 위한 구체적 계획을 만들어달라고 요청해왔다. 청와대에서 야단맞고 왔으니 총대를 메라는 것이다. 직접 연구팀장을 맡아 1985년쯤 실시안을 완성했다. 마침 1986년 1월 초 개각으로 김만제 KDI 원장이 경제부총리로 임명됐다. 부총리에게 “국민연금을 해야 하는데 고양이 목에 방울 달 사람이 아무도 없습니다”라고 보고하니 “내가 하겠다”고 하셨다. 4월에 부총리로부터 대통령 결재를 받았다는 연락이 왔다. 전두환 대통령이 유럽 국빈방문 후 기분이 좋았을 때 귀국 비행기 안에서 보고해 허락을 받았다고 했다. 그런데 한국노총과 경영자총협회의 합의를 이끌어내는 조건으로 했다는 것이었다. 그래서 양쪽을 방문해 법정 퇴직금의 절반을 국민연금에 보험료로 넣는 방안으로 합의를 이끌어냈다. 이후 5월부터 법안작업을 해 정기국회에서 통과시켜 1988년부터 실시하게 된 것이다.
-초기 소득대체율과 보험료율은 얼마나 됐는지.
△연금액이 생애 월평균 소득의 몇 %가 되는지를 나타내는 소득대체율을 70%로 잡으니 보험료율이 월급 대비 15~17%는 돼야 한다는 계산이 나왔다. 당시는 많은 선진국이 연금개혁 직전인 때로 소득대체율이 70% 수준이었기 때문에 비슷하게 잡았다. 공무원·군인연금도 대충 그 정도였다. 그런데 보험료를 17%나 내라고 하면 야단날 판이었다. 3%로 시작하되 5년마다 3%포인트씩 높여가기로 하고 출범했는데 국회에서 9%까지 올린 후 두 자리를 넘으면 안 된다고 해 멈추게 된 것이다. 당연히 그 보험료로는 도저히 감당이 안 됐다. 유시민 보건복지부 장관 때 보험료는 그대로 두고 소득대체율을 20년에 걸쳐 40%대로 낮추는 개혁을 했다. 그래서 이른바 ‘반쪽 연금’이 된 것이다. 30년을 내야 완전한 연금을 받는데 30년 가입자가 드무니 이렇게 됐다. 돌아보면 고령화는 예측대로 비슷하게 갔는데 저출산을 예측하지 못해 기금 고갈이 그만큼 빨라지게 됐다.
-기초연금이 나오게 된 배경은.
△유럽 국민연금에는 노인들의 생활을 도울 기초연금이 반영돼 있는데 우리는 그것을 안 두는 대신 소득재분배 기능을 굉장히 강화해 출발했다. 그래서 소득상한제(현재 486만원·한도 초과 월급자도 이 한도에서 보험료 내고 연금 수령)를 뒀다. 하지만 시간이 지나면서 고령화 문제가 불거지고 기초연금 도입의 필요성이 커졌다. 이에 따라 국민연금도 유럽처럼 낸 만큼 가져가는 소득비례연금으로 바꿀 필요성이 생겼다. 2002년 대선 때 이회창 후보가 국민연금을 기초연금과 소득비례연금으로 나누자고 한 공약도 이를 반영한 것이었다. 그런데 기초연금을 도입하려고 하니 국민연금 가입자들이 “왜 우리가 낸 것을 주느냐”며 거세게 반발했다. 결국 연금개혁이 국회에서 논의는 됐지만 기초연금만 정부재정으로 지급하고 소득비례 전환은 하지 못했다.
-경제협력개발기구(OECD)는 기초연금을 모두 주지 말고 가난한 사람에게 몰아주라고 권고하는데.
△지금은 기초연금을 하위 70%에게만 지급하고 있으나 소득·재산에 무관하게 모든 노인에게 지급해야 한다고 생각한다. 노인들이 일해서 어느 정도 소득이 생기면 기초연금을 받지 못하니 아예 일을 하지 않으려는 경향이 생기기 때문이다. 건강하게 오래 사는 추세인데 노인들이 일하지 못하도록 하는 시스템은 바람직하지 않다. 우리나라는 노인 빈곤율과 노인 자살률이 세계 최고다. 연금제도가 시원치 않아서 그런 것이다. 많지는 않더라도 기본소득 개념으로 노인 모두에게 지급하는 게 필요하다.
-경제사회노동위원회가 국민연금 개혁에 합의하지 못하고 공을 국회로 넘겼다.
△국회에서는 연금을 근본적으로 개혁하기가 매우 어렵다. 총선이 있고 표가 엇갈리기 때문이다. 정부도 국민연금 개혁을 하는 것이 힘들다. 민간위원회가 만들어져도 개혁이 쉽지 않다. 따라서 대통령 선거 때 공약으로 내세워 근본적으로 개혁하는 수밖에 없다. 노 전 대통령이 대통령선거 때 수도이전을 공약하고 당선돼 이를 추진했듯이 그렇게 하는 수밖에 없다.
-국민연금의 보험료율(9%)을 더 올리지 못하면 후세대가 엄청난 부담을 질 수밖에 없다.
△기초연금 도입으로 분배 기능이 강화된 만큼 국민연금의 소득재분배 기능을 완화해 소득비례연금으로 바꾸는 게 중요하다. 이처럼 자기가 낸 것을 자기가 갖고 가는 식으로 바꿔야 보험료율을 올려도 큰 불만이 없게 된다. 소득상한제로 상한액을 기준으로 내는 사람의 연금도 소득대체율 40%를 감안하면 겨우 100만원대 중반에 그치는 현실을 방치해서는 아무것도 안 된다. 공무원연금과 군인연금도 모두 소득비례연금이다. 유럽·일본의 국민연금도 대부분 소득비례연금으로 돼 있다. 얼마 전 김성주 국민연금공단 이사장이 소득비례연금 개혁을 얘기했는데 그 말이 맞다. 궁극적으로는 국민연금과 공무원연금·군인연금을 통합시켜야 한다. 또 공무원연금·군인연금에는 퇴직연금 성격이 포함돼 있는 만큼 국민연금에 통합시키되 별도로 퇴직연금을 분리해야 한다. 일본도 같은 문제에 봉착했는데 개혁을 이뤄냈다. 이제는 근본적인 연금 개혁을 단행해야 하는 시기에 이르렀다.
-퇴직금의 일부를 국민연금 재원으로 활용하자는 의견이 있는데.
△국민연금 출범 당시에 노총과 경총이 매년 1개월분을 의무적으로 쌓는 법정퇴직금(월급의 8.33%) 중 절반을 국민연금에 넣기로 합의했다. 절반은 현행 퇴직연금에 남겨두되 절반을 국민연금에 편입시키면 보험료율을 4%포인트가량 올리는 효과를 볼 수 있다. 퇴직금을 공적연금 성격으로 보느냐에 따라 경총은 국민연금을 도입하면 없애야 한다고 주장했고 노총은 별도로 둬야 한다고 주장하는 가운데 타협점이 형성된 것이다. 경총은 물론 노총이 지금도 그 사안에 크게 반대하지 않고 있는 것으로 알고 있다.
-연금기금의 수익률을 1%만 올려도 고갈을 9년이나 늦출 수 있다고 한다.
△국민연금 기금운용본부를 지방으로 이전시킨 것은 코미디다. KDI가 서울 홍릉에서 세종시로 내려가면서 허리에 해당하는 연구원들이 모두 빠져나가 어려워 죽겠다고 한다. 들어온 지 얼마 안 된 직원, 나이 먹어 갈 곳이 마땅치 않은 직원들만 남았다는 것이다. 한창 일할 시기에 있는 직원들은 서울의 다른 곳에서 일할 수 있어 다 이탈했다는 이야기다. 연금기금운용본부도 마찬가지다. 왜 전주에 있어야 하나. 이건 말도 안 되는 얘기다. 국민연금 본사는 전주에 그대로 두되 기금운용본부는 금융기관들이 몰려 있는 서울의 광화문이나 여의도로 옮겨야 수익률을 높이는 데 경쟁력이 생긴다. 대신 전주에는 지역발전에 도움이 되는 사업을 선물로 줘야 한다.
-정부가 스튜어드십코드를 계속 강화하고 있는데.
△국민연금 기금운용 원칙을 만들 때 수익성·안정성·공공성 세 가지 원칙을 내세웠다. 진보진영은 공공성 원칙을 지키기 위해 스튜어드십코드가 필요하다고 하고 보수진영은 연금 사회주의라고 비판한다. 한국의 국민연금 기금은 현재 700조원가량 되고 장차 2,500조원가량 쌓일 것이다. 규모가 엄청 큰 만큼 당연히 공공성을 생각해야 하지만 정권 차원에서 당리당략적으로 해서는 안 된다. 기금이 2,000조원을 넘어가면 국민연금이 국내 모든 대기업의 대주주가 될 수 있다. 마음에 안 들면 임원 교체는 물론 주인을 바꿔버릴 수도 있다. 금융통화위원회 같은 독립적인 위원회를 만들든지 당리당략에 따라 결정되지 못하도록 해야 한다. 공익성은 큰 호흡 차원에서 원칙이 지켜져야 한다. 연금제도를 활용해 자산관리 산업을 세계 최고로 키운 호주를 본받을 필요가 있다.
-사회복지협의회가 요즘 관심을 두고 있는 분야는.
△우리나라는 1970년대 후반부터 정부가 사회복지를 40여년간 계속 늘려왔다. 이제는 새로 확장하기보다는 파인튜닝(fine tuning·미세조정)에 역점을 둬야 할 시기에 이르렀다고 생각한다. 더 늘리면 재정부담이 가중될 수 있다. 이제는 정부를 대상으로 사회복지를 요구하기에 앞서 민간 스스로 해결할 수 있는 길을 찾아야 한다. 기업의 사회공헌이 세계적으로 중요해지고 있고 대다수 한국 기업들도 그렇게 인식하고 있다. 그래서 협의회와 보건복지부는 기업의 사회공헌활동을 활성화하기 위해 하반기에 지역사회공헌인정제 도입을 준비하고 있다. 인정을 받으면 신용보증기금 심사 등에서 가점을 받을 수 있다. 또 사회봉사활동을 위해 등록된 820만명의 봉사자를 활용하고 돈 있는 사람은 돈으로, 시간 있는 사람 시간으로, 재능 있는 사람은 재능 기부를 하도록 돕는 일을 활성화하고자 한다. 멘토링·푸드뱅크 등 여러 가지 나눔사업들이 그런 것이다. 이를 통해 모든 국민이 참여하고 같이 누리는 복지사회를 만드는 게 사회복지협의회의 주요 역할이라고 생각한다.
-86세대들에게 해주고 싶은 얘기가 있다면.
△국가가 잘살고 못사는 게 기후·문화적 요인 때문이 아니라 정치제도 때문이라는 분석이 있다. 대표적인 예가 남북한을 비교하는 것이다. 남한에서 여러 가지를 누리고 살면서 북한의 제도를 동경한다는 것은 난센스 중의 난센스다. 공산주의는 다 망해 이제 사실상 버려진 사상이다. 일부 남은 공산주의 국가들도 경제정책은 우파정책을 한다. 브라질의 룰라 다시우바도 평생 좌파운동을 했지만 대통령이 된 후 재무부 장관과 중앙은행 총재를 그냥 우파가 아닌 세계에서 인정받는 우파 경제전문가를 앉혀 성공했다. 경제정책을 좌파정책으로 하는 나라는 북한 빼고 없다. 나는 ‘성장과 소득분배’를 주제로 박사 학위를 받았을 정도로 진보 성향이 강한 사람이다. 하지만 세계은행에서 인도·파키스탄 등 가난한 나라를 돌아보고 모두 사회주의를 해서 경제가 어려워졌다는 것을 직접 눈으로 확인했다. 시장이 중요하고 사유재산제도가 중요하다. 열심히 일하면 자기 것이 된다고 하니 열심히 하는 것이다. 국가가 뺏어가면 누가 열심히 하겠나. 그래서 시장경제에서 혁신이 나오고 효율성도 높아지는 것이다. 이것은 역사적인 사실로 증명이 됐다. 다만 분배 문제는 여전히 있다. 4차 산업혁명 시대로 가면 더욱 심해지고 그래서 4차 산업혁명을 주창한 클라우스 슈바프 다보스포럼 회장도 제일 먼저 분배 문제 악화를 걱정한다. 그런 차원에서 든든한 사회안전망을 만드는 것은 매우 중요하다. 사회안전망은 기업을 위해서라도 필요하다. 스웨덴의 시장경제는 미국보다 더 철저하게 운영되고 있음을 확인할 수 있다. 그러니 혁신이 일어난다. 우파도 좌파를 비판만 할 게 아니라 제대로 된 사회안전망을 함께 만들어가야 한다.
-북유럽은 세금을 엄청 많이 거두는데 우리에게 적합한가.
△한국은 북유럽에 비해 공동체 의식이 약하다. 북유럽은 경제가 어려워지면 노동조합이 나서서 임금을 깎는다. 우리는 제도를 악용해 정부 자금을 빼 쓰는 사람이 많은데 북유럽에서는 그렇게 할 경우 동네에서 못살 정도로 사회적인 신뢰가 형성돼 있다. 그 나라들은 천연자원도 상대적으로 많다. 그러나 우리 국민들은 세금을 올리는 것을 좋아하지 않는다. 세금을 올리면 기업의 경쟁력도 떨어진다. 북유럽에서 배울 점은 있지만 그대로 따라 할 수는 없다. 한국 식을 만들어야 한다. 복지국가 모델을 보면 북유럽, 영미, 독일·프랑스 같은 대륙 모델이 있다. 한국과 일본·대만은 대륙 식에 영국 식을 가미한 모델이다. 이를 토대로 경제발전으로 치고 나가고 복지가 뒤좇아 온 모델이라고 할 수 있다. 그래서 유럽은 복지가 축소되고 있지만 우리는 지금도 계속 복지를 늘려가고 있다. 남미 모델은 대륙 식을 도입했는데 실패한 모델이다. 따라서 북유럽을 무조건 좇아갈 생각을 하지 말고 우리 모델을 발전시켜야 한다. 한국 모델은 개도국들이 좇아올 수 있는 성공 모델이기도 하다.
-세계은행·국책연구기관·국회 생활 등 과거를 돌아보면.
△세계은행과 KDI, 장관으로 있을 때가 재미있었다. 국회의원은 혼자서 할 수 있는 일이 별로 없었다. 언제나 협상을 해야 하고 때로는 ‘몸싸움’도 해야 한다. 그나마 정치권에서도 정책을 도맡아서 해 일한 보람이 있었다. 예결위원을 6년 연속한 최초의 국회의원이기도 했었다. 나와 관련된 최대 에피소드를 꼽으라면 세 가지가 있다. 첫번째는 국민연금을 정착시킨 일, 두번째는 김영삼 대통령이 대통령직을 걸고 쌀 개방은 막겠다고 했을 때 42조원을 투입하는 농어촌구조개혁정책을 마련한 것이다. 세번째는 대만이 핵폐기물을 북한에 수출하려고 했을 때 미국의 뉴트 깅리치 하원의장을 설득해 이를 막아낸 것이다./오현환 논설위원 hhoh@sedaily.com
He is···
1947년 7월 충청남도 홍성에서 태어났다. 버마(미얀마) 아웅산 묘소 폭탄 테러 때 순직한 서상철 전 동력자원부 장관의 친동생이다. 경기고등학교를 졸업하고 미국 애머스트대 경제학과에서 수학 학사 학위를, 스탠퍼드대에서 26세에 경제학 박사 학위를 받았다. 학사부터 박사 학위까지 8년 동안 장학금을 받고 공부했다. 이후 세계은행에서 원조받는 개발도상국을 다니며 경제 상태를 분석하고 정책자문하는 일을 5년간 하고 귀국 후 한국개발연구원(KDI)에서 연구활동을 계속했다. 13대(전국구), 14대, 15대 국회의원을 역임했고 14대 때 보건복지부 장관을 지냈다. 정치권을 나온 뒤에는 학계에 머무르다 2017년부터 제32대 한국사회복지협의회 회장을 맡고 있다.
< 저작권자 ⓒ 서울경제, 무단 전재 및 재배포 금지 >
hhoh@sedaily.com
