[한국의 도시를 바꾸자] 기고-도시정책 신중하게

과밀과 집중, 주택가격앙등과 교통체증, 환경오염과 경관의 파괴 등 도시문제의 해소를 위하여 추진되는 각종 도시정책은 그 순기능 못지 않게 역효과를 가져오는 경우를 종종 찾아볼 수 있다. 모든 정책이 순기능과 역기능을 가지게 되지만 공간정책으로서의 도시정책이 가져오는 역기능은 그 파급의 범위가 넓고 장기간에 걸쳐 이루어지므로 사전에 정책집행의 효과를 면밀하게 검토하여야 한다. 몇 가지 사례를 살펴보면 다음과 같다.

수도권의 과밀과 집중을 해소하기 위한 수도권정비계획에 대해서는 찬반양론이 분분하므로 그 진위를 여기서 가릴 수는 없다. 다만 정책이 의도하지 않은 특이한 현상을 살펴봄으로써 정책의 역기능을 지적할 수 있겠다.

충남 천안은 서울에서부터 1시간거리에 있는 가장 가까운 비수도권 지역이다. 수도권정비계획에 의하여 수도권에는 대규모개발사업과 인구집중유발시설의 입지가 강력하게 억제되어 온 것에 비하여 비수도권인 천안시에는 국가공단과 외국인 전용공단, 13개의 종합대학이 입지하고 있어 수도권 규제로 인한 혜택을 가장 크게 보고 있는 지역임을 알 수 있다.

경기도의 북부지역에 해당하는 11개 시군의 경우, 수도권정비계획의 대상지역이므로 대규모 개발사업과 시설에 대한 입지제약이 크다. 인구규모는 250만명, 광역시도 중에서도 큰 편이지만 종합대학은 단 1개만 있는 실정이다. 수도권정비계획법 제정(1984년) 이후, 대학의 설립은 수도권에서는 강력하게 억제되고 있고 비수도권에서는 상대적으로 수월한 방향으로 정책이 바뀌어왔다. 그러나 같은 기간 동안 수도권의 인구집중은 지속적으로 이루어져 대학교육의 수요자가 집중한 수도권에서는 대학의 공급이 제한되고 대학의 수요가 감소하고 있는 비수도권에서는 공급이 확대되는 기현상이 최근 몇 년간 이어져 왔다. 우리나라 대학의 경쟁력에 대한 비판이 일고, 지방대학의 학생정원미달사태가 일어나는 것도 이러한 공간정책과 무관하지 않다.

경기도 포천군에는 등록공장이 약 3,000여개, 미등록공장을 합치면 약 8,000여개의 개별입지공장이 있다. 산업단지와 달리 개별입지공장은 준농림지 등지에 개별적 건축허가를 받아 설립되며, 공장으로서 갖추어야 할 도로, 환경처리시설 등을 충분히 갖추지 못한 채 농경지나 주거지 사이에 난립하고 있어 국토난개발의 주범으로 지목받고 있다. 이 외에도 김포시, 양주군, 화성시 등지에도 각기 이만한 규모의 개별입지공장이 분포하고 있다. 공장의 입지요인은 시장접근성, 원자재조달의 용이성, 그리고 최근 들어서는 무엇보다도 인력확보의 용이성이 꼽히고 있다. 수도권에 개별입지공장이 집중해 있는 것은 이 지역의 입지잠재력이 그만큼 크다는 것을 보여주는 것이다.

동해시 북평산업단지는 그 규모가 80만평, 목포의 대불산업단지는 340만평에 달하고 있으나 분양율은 30% 수준이고 그나마 공장의 가동은 그 이하수준이다. 국토균형발전 차원에서 낙후한 지방에 산업기반을 구축하기 위하여 막대한 국고를 들여 산업단지를 조성하였으나 산업입지의 수요가 부족하여 제대로 이용되지 못하고 있는 것이다. 수요가 집중한 수도권에는 산업단지조성이 제한되어 개별입지공장이 각 시군별로 수천개씩 들어서 난개발이 일어나고, 수요가 없는 일부 비수도권에 조성된 산업단지는 비어있는 모순이 지금도 진행중이다. 제조업의 경쟁력이 떨어지고 국토환경의 경쟁력이 저하되어 삶의 질이 낮아지는 문제점도 이러한 공간정책의 역기능과 무관하지 않다.

도시문제의 해소를 위해 채택되는 도시정책은 지역간 혹은 부문간에 있어 예상치 못한 문제를 초래하는 경우가 많으므로 시행전에 면밀한 검토를 필요로 한다.

주거환경의 개선과 주택공급의 확대를 목표로 하는 도시재개발, 재건축사업, 주거환경개선사업 등은 주거부문의 목표를 달성하는 데에는 만족하였을지 모르지만 기반시설의 부족, 경관의 파괴, 환경훼손이라는 도시관리 및 환경부문의 차원에서는 많은 문제점을 노정하고 있다. 개발제한구역을 해제한 곳에 고밀도 임대주택을 건설하는 정책도 주택정책과 환경정책간의 괴리를 단적으로 보여주고 있는 것이다.

외국에서 성공한 정책이라도 우리나라에 적용해보면 전혀 작동하지 않는 정책도 많고, 어느 한 지역에 성공한 정책이 향후 다른 지역에 부정적인 영향을 주는 경우도 있다. 참여정부가 들어서면서 정부의 고위직 인선에 진통을 겪고 있다. 그만큼 철저한 검증을 요구하기 때문이다. 새로운 도시정책의 도입에 있어, 정책의 시행으로 인한 긍정적인 효과와 부정적인 효과에 대한 철저한 사전검토가 있어야 할 것이다.

<김현수 대진대학교 도시공학과 교수 >