전국 도시철도공사와 지자체들은 무임승차를 만성 적자의 원인으로 파악하고 있다. 지난해 코레일을 제외한 전국 도시철도에서 발생한 당기순손실 8,395억원의 66%가 무임승차에서 비롯됐다. 고령화에 따른 노령인구 급증으로 지하철 적자 규모가 감당할 수준을 넘을 것이라는 우려가 나오면서 김동연 부총리 겸 기획재정부 장관도 최근 국회에서 연령기준 상향을 검토하겠다는 뜻을 밝혔다. 무임승차 연령기준 상향 찬성 측은 1980년대에 정한 연령기준을 현실에 맞게 고치는 것이 마땅하고 무임승차 대상도 시간대별·소득별로 차등화해야 한다고 주장한다. 반대 측은 사회적 약자의 교통 기본권이 지켜져야 하며 현재 무임승차에 따른 직간접적인 사회경제적 편익이 도시철도의 기대수익 감소분보다 훨씬 크다는 점에서 65세 연령을 유지해야 한다고 반박하고 있다. 양측의 견해를 싣는다.
우리나라의 도시철도 무임수송 정책은 사회적 약자에 대한 이동권 보장으로 사회생활 참여 기회를 확대함으로써 국민 간의 형평성 제고 및 사회통합 기능을 목적으로 하고 있다. 일반적으로 65세 이상 노인, 장애인, 국가유공자 등이 혜택을 받도록 법률에 근거를 둔 복지제도다. 그러나 전국 6개 도시철도 운영기관의 무임수송 손실액은 지난해 기준 5,377억원으로 당기순손실 8,419억원의 63.8%에 해당하는 수치로 파악됐다.
도시철도는 전국 도시철도공사가 535.3㎞의 영업 거리에서 매년 24억명의 시민을 수송하는 주요 교통수단으로 자리 잡았다. 그러나 지난해 7개 도시철도의 노인 무임수송 인원은 전체 수송인원(25억3,000만명)의 16.6%인 4억2,000만명에 달하는 것으로 집계됐다.
시간이 지날수록 무임승차 인원이 점차 증가하고 있으며 그중 가장 크게 차지하는 비중은 노인이다. 실제로 전국의 65세 이상 노인인구의 비율이 올해 14%를 넘어 ‘고령사회’로 진입했으며 통계청에 따르면 오는 2025년 20%를 넘어 대한민국이 ‘초고령사회’가 돼 무임 승차인원은 더욱 늘어날 것으로 전망된다. 이에 따른 낮은 운임 등으로 전국 도시철도 운영기관은 매년 8,000억원가량의 적자가 발생하고 있어 재정난은 날로 심각해지고 있다.
지하철 무임승차는 국민복지를 위해 20년 이상 유지돼왔지만 정부의 지원책은 전혀 없었다. 다만 서울권의 경우 1998~2003년 서울시가 2개 운영기관을 지원했지만 무임수송 비중이 계속 증가하면서 발생한 재정적 부담으로 2004년부터는 지원이 이뤄지지 않고 있다. 이에 따른 손실액은 도시철도 운영기관이 고스란히 부담해온 것이다. 반면 코레일의 경우 2003년 ‘철도산업발전 기본법’ 제정으로 매년 무임손실액의 일정액을 국비로 지원받아 정부와 직접 맺은 운영협약으로 무임손실분을 보전받고 있는 등 지자체가 운영하는 도시철도와의 형평성 문제가 지속됐다.
우리나라의 평균연령과 건강수명이 꾸준히 연장되고 있는 점과 노인에 대한 사회적 인식의 변화에 따라 1980년대에 설정된 노인 기준 연령을 계속 적용하는 것은 적절하지 않다. 세계 주요 도시를 포함한 어느 나라에서도 무차별적 전액 무임승차를 허용하는 요금체계는 채택하고 있지 않다. 따라서 무임수송으로 인한 무임손실액을 줄이기 위해서는 현재의 노인 무임승차 연령기준을 재정립해야 한다. 소득세법 51조에 따라 경로우대자의 연령을 상향 조정하는 방안과 시니어패스를 발급해 승차횟수를 제한하거나 할인율을 하향 조정하는 등 수익자 부담 원칙에 따라 현행 전액 무료인 운임을 일부 부담으로 전환해야 한다. 이 같은 무임수송의 손실 비중을 줄이는 방안과 제도적 공감대를 형성할 수 있는 여건을 마련해야 할 것이다.
무임수송으로 인한 손실은 전국 도시철도기관의 큰 현안으로 지목돼왔다. 국민복지 차원에서 반드시 필요한 정책임에도 고령화 사회로 흘러갈수록 도시철도 무임수송이 차지하는 비중이 증가하고 있다. 이에 따른 운영기관의 재정적 부담이 증가하고 있는 현실이다.
외국의 무임수송 제도를 살펴보면 전액 무임승차를 허용하는 요금체계는 채택하고 있지 않으며 대부분의 할인제도가 시간대별로 차이를 두거나 무료보다는 일정 정도를 부담하도록 하는 할인율을 채택하고 있다는 것이다. 이렇듯 무임승차 제도 개선을 위해서는 사회적 공감대 형성이 무엇보다 중요하다.
도시철도 무임수송 정책의 해외 사례와 개선 방안을 토대로 다음과 같은 방안을 제시하려 한다. 첫째, 정부와 국회는 코레일과의 보전 형평성에 맞춰 무임수송에 따른 공익 서비스 비용 지원을 위한 법령 개정을 할 필요가 있다. 둘째, 법정 무임승차 연령의 단계적 조정이 필요하다. 현재 65세 이상인 경로우대 연령을 70세로 상향 조정할 필요가 있다. 셋째, 노인 연령대에서 소득계층에 따라 무임 대상자를 선정해 시간대별·소득별 차등화가 필요하다. 소득 수준에 관계없이 무임승차를 허용하는 제도는 소득 재분배의 형평성에 맞지 않기에 소득기준에 따라 할인율을 제공해야 한다. 무임수송 제도에 대한 설계를 다양화하고 이를 위해 제도추진단을 구성해 법령 개정 등 현실적인 제도 개선이 이뤄져야 한다.
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