14일 경기도 평택항에서 자동차로 10분 거리인 현덕면 장수리 일원. 정부가 환황해권 국제 비즈니스 거점을 육성하기 위해 2008년 지정한 황해경제자유구역 현덕지구다. 서해대교와 아산방조제 사이에 위치한 이곳은 가을걷이로 벼 밑동만 남은 들판에 짚더미와 농기구가 드문드문 보일 뿐이었다. 구역 지정 11년째 논밭으로 방치된 이곳이 외자유치용 경제특구라는 사실이 도무지 믿기지 않았다. 마을 진입로 전봇대마다 땅을 산다며 다닥다닥 붙어 있는 빛바랜 부동산 스티커는 투기 광풍이 농촌 마을을 어떻게 할퀴고 갔는지 짐작하게 했다.
여의도보다 조금 작은 70만평 규모의 현덕지구는 세계 최대 차이나타운을 짓겠다는 중국계 자본의 개발구상이 2016년에 승인되자 극심한 투기 바람에 휘말렸다. 프로젝트명은 ‘차이나캐슬’. 유커를 겨냥한 1만실 규모의 호텔과 카지노가 어우러진 대규모 복합리조트와 쇼핑몰·주거단지 등이 결합한 친중국 신도시 개발 호재에 평당 30만원 하던 논밭이 대토(代土) 대상지를 중심으로 60만원으로 뛰었다. 지구 외곽 땅값은 평당 120만~150만원으로 급등하고 대로변 상업지역은 1,000만원을 호가했다. 윤배근 중화부동산 사장은 “토지 보상이 임박했을 때는 밀려드는 손님을 응대하느라 점심도 걸렀다”며 “더러는 뭉칫돈을 들고 와 즉석에서 계약하기도 했다”고 회상했다. 피크 때는 하루에 1~2건씩 최대 5건도 계약했다고 한다.
‘차이나캐슬’이 신기루였음이 확인되기까지는 채 2년도 걸리지 않았다. 중국계 투자가가 자본금조차 납입하지 않는 바람에 황해청은 2018년 사업권을 박탈해버렸다. 현덕지구 개발의 경우 외자유치는 뒷전이었고 국내 금융권을 통해 자금을 조달하는 전형적인 부동산 프로젝트파이낸싱(PF)이었다. 10여곳에 불과하던 중개업소가 한때 80여곳으로 우후죽순처럼 늘어났다가 지금은 썰물처럼 빠져나간 상태다.
현덕지구는 중국만 쳐다보다 쪽박 신세가 된 경제특구이자 정치권의 포퓰리즘과 정부의 지정 남발, 지방자치단체의 과욕과 무지 등이 결합한 외국인 투자정책 난맥의 표본이다. 사업자만도 세 번이나 바뀌었다. 입지선정부터 운영·관리까지 총체적 부실이 드러난 현장이기도 하다.
애초부터 황해경자구역 지정은 무리였다. 차이나머니 유치는 기본적으로 인천·새만금과 중복된다. 결국 정부는 구역 내 5개 지구 가운데 경기도 평택의 포승·현덕만 남긴 채 충남 3개 지구를 전면 해제했다. 개발면적은 54.16㎢에서 4.36㎢로 쪼그라들었다. 해제 면적이 90%를 넘는다.
황해보다 5년 늦은 2013년에 지정된 동해안권경자구역도 사정은 다를 바 없다. 환동해경제권의 물류·비즈니스 중심지로 육성한다는 화려한 구상은 그야말로 잿빛으로 변했다. 정부는 생산유발 13조원과 고용유발 5만명 등 경제적 파급효과를 홍보했지만 유치기업은 손꼽을 정도다. 개발면적도 다섯 차례에 걸쳐 해제되면서 최초 14.1㎢에서 4.80㎢로 줄어들었다. 급기야 정부는 전국의 경자구역을 대상으로 전면 구조조정에 착수해 개발·투자 부진 지역 303.3㎢ 를 해제했다. 이는 최초 지정 면적(513.1㎢)의 59%에 해당한다. 대규모 해제는 경제적 타당성과 사업성을 무시한 채 주먹구구식으로 입지를 선정했다는 방증이다.
경자구역은 경제적 파급효과가 큰 세계적 기업을 유치하기 위한 경제특구의 일종이다. 정부는 내국인 역차별 비판을 무릅쓰고 세제 감면과 규제 완화, 인허가 일괄처리 등 각종 혜택을 부여했다. 하지만 선거 때마다 정치권의 지역개발 압력에 밀려 구역 지정을 남발하면서 정책 부실을 자초했다.
정부는 원래 인천 단 한 곳만 지정하려다 2003년 인천을 첫 지정한 후 부랴부랴 부산·진해와 광양만권을 끼워 넣었다. 첫 단추를 잘못 끼운 결과 경자구역 신설 요구가 곳곳에서 빗발쳤다. 정부는 1차 3개 구역이 정상궤도에 진입하기 전인 2008년 황해와 대구·경북, 새만금·군산 등 3곳을 추가로 지정했다. 이도 모자라 2013년 동해안권과 충북까지 가세하면서 ‘1도 1특구’ 시대가 열렸다. 세 차례의 지정 과정은 하나같이 대선 국면과 맞물렸다. 송영관 한국개발연구원 연구위원은 경제구역 난맥의 첫 번째 원인을 외자 유치보다 지역 균형발전이라는 보조적 목표에 치중한 것이라고 꼬집었다. 그는 “구역 지정 5년, 10년이 넘었다면 기회를 충분히 준 것”이라며 “더 늦기 전에 개발 가능성이 없는 지역은 과감하게 해제해야 한다”고 강조했다.
경자구역의 으뜸 목표인 외국인 직접투자(FDI) 유치실적을 보면 가히 민망한 수준이다. 2003년 첫 지정 이후 16년 동안 경자구역 내 FDI 누적 총액은 85억9,000만달러(도착 기준)로 전체 FDI 총액 1,673억달러의 4.9%에 불과하다. 경자구역 내 해외 기업은 전체 외국인투자기업의 3%도 채 되지 않는다. 경자구역이 글로벌 비즈니스 허브가 아닌 내국인 부동산 개발 특구로 전락했다는 비판이 나오는 이유다. 정형곤 대외경제정책연구원 선임연구위원은 “외국인 투자의 80%가 수도권에 몰리는 상황에서 경자구역을 지방에 집중 배치하는 것은 문제가 있다”고 지적했다. 그는 “부처별로 흩어진 경제특구 전반을 종합적으로 관리할 정책 컨트롤타워가 구축돼야 한다”고 말했다.
사정이 이런데도 정부는 지난해 말 울산과 광주 2곳을 경자구역 후보지로 지정해 논란을 낳고 있다. 광주와 울산은 내년 총선의 민감지역으로 꼽힌다. 내년 상반기 중 최종 확정되면 경자구역은 2018년 전면 해제된 새만금을 제외하고도 9곳으로 늘어난다. 선택과 집중을 해도 시원찮은 판에 또다시 확대한다면 기존 7개 구역의 개발과 투자 유치는 더욱 지체되고 예산 낭비를 가중시킬 공산이 크다. 정부와 지방자치단체는 개발사업비로 총 8조4,845억원을 투입했다. 여기에다 국세와 지방세·부담금 감면까지 합치면 혈세 투입액이 9조원에 육박한다. 앞으로 얼마나 더 재정이 투입되고 어느 세월에 국내외 기업이 입주할지 모르겠다. 지역 균형을 고려하지 말자는 것이 아니다. 그 논리가 압도하면 본말이 전도된다. 원칙을 지키지 않으면 돈과 일자리를 빨아들일 국가대표급 경제특구 육성은 한낱 구호에 불과하다. /평택=권구찬 선임기자 chans@sedaily.com
경자구역 2곳 중 1곳, 외자유치 1%도 못해 |
“외국인투자기업의 경영환경과 외국인의 생활여건을 개선함으로써 외국인투자를 촉진하고 나아가 국가경쟁력의 강화와 지역 간의 균형발전을 도모한다.” 지난 2003년 제정된 경제자유구역법 제1조 1항 조문이다. 제1 정책목표가 외국인 투자유치이고 국가경쟁력 강화와 지역 균형발전이 부차적 목표임을 명시하고 있다. 그렇다면 으뜸 목표는 얼마나 달성됐을까. 올해로 경자구역 대부분이 개발목표 시한에 다다랐음에도 결과는 잿빛이었다.
15일 서울경제가 2003년과 2008년· 2013년 세 차례에 걸쳐 8개 경자구역(새만금 포함, 2018년 전면해제)이 지정될 당시 기본계획과 실적을 비교 분석한 결과 구역 내 외국인직접투자(FDI) 총액은 목표 대비 20%대에 불과했다. 투자가 집중된 인천을 제외하면 이 비율은 13%로 뚝 떨어진다. 동해안권을 제외한 6곳은 올해로 추진 목표기간이 끝난다는 점에서 문제의 심각성을 더한다.
비교에 따르면 최초 투자를 유치한 2004년부터 지난해까지 8개 구역의 누적 FDI 총액은 실제 유입 기준 85억9,000만달러로 집계됐다. 이는 각 경자구역이 제시한 목표 총액 300억달러의 28% 수준이다. 구체적으로는 59억달러를 유치한 인천이 65%의 달성률로 가장 높았다. 하지만 나머지 7곳은 외국인 경제특구라는 명칭이 무색하다. 황해는 2008년 지정 때 18억달러의 유치 목표를 세웠지만 11년 동안 서울 아파트 중간가격과 맞먹는 80만달러(약 9억원)만 끌어들여 계획 대비 0.04%에 그쳤다. 누적 유치액이 300만달러와 1,000만달러에 불과한 동해안권과 충북도 각각 0.1%와 0.5%밖에 되지 않았다. 현 경자구역 2개 중 1개꼴로 목표 달성률이 1%도 채 안 되는 셈이다. 한편 지난해 구역 내 FDI 총액은 2억6,000만달러(도착 기준)로 2008년 글로벌 금융위기 이후 11년 만에 최저치를 기록했다. /권구찬 선임기자 chans@sedaily.com
“경제특구는 넘쳐나도 국가대표급은 없다” |
경제자유구역·자유무역지역·외국인투자지역·국제과학비즈니즈벨트·연구개발특구·기업도시·지역특화발전특구…. 대표적인 국내 경제특구들이다. 이외에도 의료산업의 실리콘밸리라는 첨단의료복합단지와 테크노파크·벤처기업육성촉진지구·관광특구 등이 있다. 워낙 유형이 많이 열거하기도 어려울 지경이다. 특구마다 적게는 4~5곳, 많게는 100곳이 넘는 개별지구 내지 단지를 두고 있어 전체 현황조차 제대로 파악하기 어렵다.
국내 특구의 가장 큰 문제는 중복·과잉 지정에 따른 경쟁력 약화와 자원 낭비. 대외경제정책연구원의 ‘국내 특구제도 실태분석 및 개선방안 보고서(2015년)’에 따르면 기초지방자치단체의 66%인 152곳이 하나 이상의 경제특구를 보유하고 있다. 2개 이상 겹친 지자체도 16곳이나 된다. 주요 7개 경제특구 면적만도 싱가포르 국토 면적의 2배에 이른다. 상당수 특구가 산업단지와 중첩된다. 정치적 고려와 지역안배 차원에서 무분별하게 지정한 결과다. 경자구역과 자유무역지역·외국인투자지역은 형태만 다를 뿐 외자유치촉진지구라는 성격은 닮은꼴이다. 주무부처만 다를 뿐 대동소이한 특구가 한두 개가 아니다. 세계와 경쟁하기는커녕 국내 경제특구끼리 출혈경쟁을 감수해야 할 판이다.
보다 못한 기획재정부는 2016년 경제특구 전면 재조정에 착수했지만 탄핵 국면의 소용돌이에서 백지화해버렸다. 곧 대선 바람이 불 텐데 정치권과 지방의 반발을 의식하지 않을 수 없었던 것이다. 특구 대부분은 개별법령 체계를 갖추고 있어 한 번 설치하면 폐지하기도 어렵다. 정부 부처별로 각개약진할 뿐 종합적이고 체계적인 정책조율도 쉽지 않다.
사정이 이런데도 정부는 지난해 4월 규제간섭 없이 혁신기술을 테스트할 수 있는 ‘규제자유특구’를 신설하고 두 차례에 걸쳐 14곳을 지정했다. 문재인 대통령은 9일 포항 협약식에 참석하기도 했다. 정형돈 대외경제정책연구원 선임연구위원은 “과거 수출자유지역이 산업화 시대에 가장 성공적으로 운영한 경제특구”라며 “대동소이한 경제특구가 남발되다 보니 성공모델이나 국가대표급 특구가 없다시피 하다”고 꼬집었다. /권구찬 선임기자 chans@sedaily.com
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