국가科技 체제 개편 실체를 철저히 해부한다

科技 정책비중 점진적 확대
정책혼선·부처간 갈등·예산낭비 등 해결과제 산적

현재 우리나라 국가과학기술혁신체제의 가장 근본적인 문제점은 국가 전체의 연구개발사업을 총괄적으로 검토하고 기획하는 기능이 없다는 사실이다. 예를 들어 분야별 R&D 투자가 균형이 맞는지, 기초연구와 응용·개발연구의 바람직한 비중이 어느 정도인지, 대학과 정부출연연구소 그리고 민간기업 등 연구개발 주체별 연구비 배분이 적절한지 등에 대해 국가적 차원에서 종합적인 검토와 기획이 이루어지고 있지 않다. 즉 국가과학기술정책의 궁극적 목표와 이를 이루기 위한 중장기 종합계획이 없는 것이다. 이에따라 전략적이고 장기적인 기초 원천기술보다 단기적인 개발연구가 우선시 되고 있는 실정이다. 물론 국가과학기술위원회에서 정부예산으로 수행되는 연구개발사업에 대한 조사·분석·평가를 통해 부처간 사업의 종합 조정을 시도하고는 있지만, 현실적으로는 각 부처의 수요에 따라 부처 내 공무원이나 하위조직들이 제안한 사업들에 대한 중복성 여부와 우선순위를 결정하는 선에 머물기 때문에 근본적인 한계가 있다.

총괄적 기획기능 부재
한 예로 과거 수년간 과학기술부에서는 기초연구의 투자확대와 대학 연구의 활성화를 국가 R&D 정책의 한 목표로 삼아왔지만, 이를 주도적으로 추진해야 할 교육인적자원부의 협조가 부족해 그 진행이 지지부진했던 것을 들 수 있다. 우리나라도 일본의 종합과학기술위원회나 미국 백악관 산하의 과학기술정책실과 같이 전문가들이 국가 전체의 연구개발에 대한 종합적인 검토와 전략을 기획하고, 이를 정책적으로 집행할 수 있는 시스템을 갖추는 것이 필요하다. 특히 과학정책과 경제정책, 그리고 과학인력양성이라는 세 가지 요소의 유기적 연관성을 고려할 수 있는 메커니즘이 마련돼야 한다는 것이다.

과기정책과 국가예산 연계성
현 체제 하에서는 과학기술정책과 예산의 유기적 연계가 이루어지지 못하고 있다. 과학기술이 고도화, 전문화됨에 따라 효율적 예산심의 및 배정을 위해서는 고도의 전문지식이 필요하며, 이를 위해 과학기술 전담부처의 정책전문성이 예산안 편성과 집행과정에 적극 반영될 필요가 있다. 그러나 현재 예산안 편성과 집행을 담당하는 기획예산처와 재정경제부에서는 과학기술관련 정책 및 예산을 각 부처별로 관리하고 있어서 통합 조정이 되고 있지 않으며, 또한 이들 예산담당 부처의 과학기술 전문지식이 부족해 관련 정책 및 사업을 효율적으로 지원·관리하는 데 근본적인 한계점을 지닌다. 따라서 과학기술관련 예산에 전문지식과 비전이 효율적으로 반영될 수 있는 새로운 제도 창출이 시급한 실정이다.

부처간 경쟁으로 효율성 저하
1972년 종합과학기술심의회가 발족한 이후 현재에 이르기까지 정부는 부처간 연구개발 업무영역 및 역할분담과 협조체제 구축을 위해 부단한 노력을 기울여 왔으며 과학기술장관회의나 국가과학기술위원회를 설치함으로써 부처간 정책의 일관성과 효율적인 업무조정을 위한 종합조정기능 강화를 위한 제도를 도입했으나, 아직도 실질적으로 부처간 업무 및 사업중복 등의 문제점을 극복할 수 있는 효율적 조정은 이루어지지 않고있다.특히 일부 부처의 경우 정책추진의 효율성보다는 동일한 과학기술에 대한 주도권 쟁취에 치중한 나머지 유사한 기능을 가진 산하연구기관을 경쟁적으로 설치하고 현안 위주의 연구개발투자에 치중함으로써 담당 연구기관별 특성화는 물론 민간부문과의 연계성 저하로 투자효율성이 저하될 수 있다는 우려를 야기하기도 했다. 최근 차세대 성장동력 추진을 둘러싼 부처간 경쟁과 이에 따른 잡음을 대표적인 예로 들 수 있다.

국가연구개발 기획 평가 취약
우리나라의 많은 국가 연구개발사업은 사전기획과 사후평가체제가 취약하다는 지적이 많다. 특히 사업기획이 주로 그 연구개발을 담당할 공급자 위주로 이루어져, 산업체 실질적인 기술수요자의 의견이 잘 반영되지 않고 있다는 점이다. 물론 많은 국가연구개발사업은 산업체의 참여를 요구하고 있으나, 실제로는 형식적으로 운영되는 경우가 많다. 이와 더불어 연구개발사업의 사후평가가 엄정하지 못하고, 목표달성 여부를 판단하는 성과관리체계가 미흡하기 때문에 ‘연구를 위한 연구’가 많은 실정이다. 이를 개선하기 위해서는 앞으로 산업체 등 기술수요자가 중심이 되어 주도하는 기획과 평가시스템을 마련해야 될 것이다.

장관 등 정책담당자 잦은교체
국가 차원의 중장기계획이 없고 주무장관과 정책담당자가 자주 바뀜에 따라, 국가의 과학기술정책이 너무 자주 변경되고 있다. 이에 따라 연구수행주체들이 미래에 대한 예측이 불가능해 안정적으로 중장기적인 연구에 몰두하지 못하고, 정부출연연구소등 연구기관의 운영도 안정되지 못하고 있다. 특히 국가연구개발사업의 대부분이 경쟁응모방식으로 운영됨으로써, 연구원들이 과제 확보를 위해 과도하게 경쟁하게 되어 오히려 고유의 전문성을 잃어버리는 부작용이 나타나고 있다.

출연연 관리시스템 재정립
우리나라의 출연연구기관은 그동안 국가경제 및 사회 발전에 지대한 공헌을 해왔으나 지역적 편중, 결과의 산업화 부족 등 최근 들어 급변하는 기술환경에 적절한 대응을 하지 못하고 있다는 비판을 받아왔다. 이에 1999년 3월 출연연에 대한 연구회제도를 도입하였으나 그 운영과정에서 여러 문제점이 나타나고 있다. 원래 연구회제도는 출연연 간의 연구 및 자원 중복을 회피하고, 출연연의 독립성과 자율성을 제고하기 위하여 도입 되었으나, 현재 그러한 목적을 제대로 달성한 것으로 보이지는 않는다. 특히 연구회 스스로 예산권과 인사권을 확보하지 못해 산하 출연연의 업무의 조정 및 기관운영에 대한 영향력을 행사할 수 없는 문제점을 갖고 있다. 또한 연구회의 영역구분이 기관의 기능성, 지역성, 역사성, 인적 및 자원구성 등 현실성을 고려하지 않았으며, 이사회 각각의 연구영역의 구체적인 정의가 없다는 점이 문제로 지적되고 있다.

이에 따라 연구회 소속연구기관 공통의 연구개발전략 도출 및 기관 상호간 협력이 곤란하며, 연구회(사무국)의 인력 및 권한 부족으로 소관 연구기관의 사업 및 유사기능의 조정이 어려움이 있다. 이런 관점에서 출연연과 연구회의 역할 및 기능 재정립의 필요성이 요구되고 있다. 특히 과학기술과 관련된 출연기관들을 관장하는 현재의 국무조정실 산하 연구회체제는 국무총리가 관할하는 위원회가 무려 31개라는 점을 감안할 때 과학기술전담 부처 및 전담 위원회를 중심으로 재편돼야 할 필요성이 크다.

지역 연구개발체제 미흡
현재 지역균형발전이 중요한 국정과제가 되어 각 부처와 지방자치단체가 경쟁적으로 사업추진에 나서고 있지만, 지역혁신을 위한 지방의 연구개발체제와 인프라, 행정력 등이 매우 미흡한 상황이어서 그 실효성이 의문시 된다. 특히 사업추진의 주도권을 둘러싸고 정부 부처간, 수행 주체간 갈등이 커지고 있고, 테크노 파크, 테크노폴리스 등 유사한 사업이 한 지방자치단체에서 중복적으로 추진되는 경우도 나타나고 있어 자칫 무분별한 지역혁신사업 추진을 방치할 경우 그 기회비용은 매우 클 것으로 보여진다.
일본의 테크노폴리스 조성의 사례에서 나타난 것처럼 타당성 없는 사업추진으로 인해 지방자치단체의 재정부실을 가져올 염려가 있는 것이다. 이를 막기 위해서는 지역혁신을 위한 지방의 인프라 구축이 선행돼야 할 것으로 보이며, 특히 지역혁신과 관련된 중앙정부의 연구개발예산과 행정력을 지방에 대폭 이관하는 것을 적극 검토해야 할 것이다.

연구개발체제 실질적 변화모색정책
관련집단의 이해도 증진…효율적 접근방법 시도

최근까지 연구된 이론가들의 국가혁신체제 개념은 너무 광범위하거나 경계가 불분명해 이론가들간의 합의도 쉽지 않다. 제도형성이나 정책수단의 개발이 곤란할 뿐만 아니라 행정 및 정책 실무자나 대상 집단의 역할규명이 쉽지 않았다. 따라서 국가혁신체제 개념을 보다 구체화 또는 명확히 함으로써 국가혁신체제의 구성요소와 효율적 작동원리 모색을 용이하게 할 수 있고, 보다 일관성 있고 수용성 있는 국가혁신체제 수립에 기여할 수 있으며, 정책관련집단의 이해도를 증진시켜 정책수용도 및 정책효과를 증대시킬 필요가 있는 것이다. 우리나라에서는 일본과 유사한 국가발전전략을 택해 왔기 때문에 일본식 국가혁신체제의 한국판이 존재하고 있다. 앞서 발표한 좁은 의미의 국가연구개발체제의 현실적 진단은 한국에서도 국가적 혹은 지역적 차원의 혁신체제를 구축하려는 시도가 오래 전부터 있었기 때문에 가능한 것이다.

과학 인적자원 육성 활용
서양의 학자들이 일본의 혁신체제에 관심을 가지기 이전에 우리나라에서도 1960년대의 산업화 전략에 따른 다양한 기관과 기구를 만들면서 나름대로의 고도로 집권화되고 단순한 일원적 국가혁신체제를 시도한 것이 아닌가 판단된다. 산업관련부처, 과학기술관련부처, 정부출연연구기관 등의 공공연구기관, 대학연구소의 설립, 민간연구소에 대한 진흥책 등이 국가혁신을 도모하기 위한 초기의 시도로 볼 수 있다. 외국의 한국과학자들과의 파트너십의 형성도 이러한 체제구축의 일환으로 볼 수 있다.
이러한 기존의 체제를 정비하고 개념적으로 인적자원의 육성을 새로운 축으로 추가한다면 새로운 국가혁신체제를 구축할 수 있을 것이다.

인적자원의 육성과 활용이라는 축을 더하게 되면 이 분야에 대한 제도적 접근이 상당히 달라져야 한다. 그리고 여기에 지방의 각종 연구기관, 대학, 기술기업, 기술관련 공공기관 등이 지역혁신체제의 구성요소로서 추가돼야 할 것이다. 지역을 별도로 보는 국가혁신체제는 의미가 없는 것이다.이러한 과학기술연구개발과 그 인적자원을 중요한 구성요소로 이들 요소의 결합을 현실적으로 가능하게 하는 법과 제도를 살펴볼 필요가 있다. 나아가서 지적재산권이나 특허권 그리고 금융제도를 포함하게 되면 그 체제의 외연과 경계가 어느 정도 분명해지는 것이다. 특히 공공부문의 혁신체제를 논할 때는 재정지원제도나 예산의 우선순위 및 배정과 운용이 중요한 고려요소로서 다루어져야 한다. 여기에 민간부문을 고려할 경우에는 기술기업의 금융지원제도나 모험자본을 포함해야 할 것이다.

그런데 국가혁신체제의 가장 큰 약점은 이러한 요소들을 파악하고 그들간의 관계에 상당한 관심을 보이지만 정작 무엇이 혁신을 가능하게 하는가에 대해서는 상대적으로 관심을 덜 가진다는 점이다. 따라서 혁신을 가능하게 하는 원천적 에너지와 촉발동기나 메커니즘에 대한 관찰이 추가될 필요가 있다. 그러한 점에서 연구자 개인이나 그들에 대한 대우 그리고 사기와 그들의 교육훈련 배경에도 관심을 가져야 할 것이다.
패러다임의 변화모색잘 알려진 바와 같이 한국은 1인당 국민소득 1만달러 대에서 10년을 머무르고 있다. 미국의 예를 보면 과학기술에 대한 투자가 생산성의 향상으로 이어지고, 이것이 경제의 지속적인 성장으로 연결되는 것을 알 수 있다.

대부분의 선진국들은 1970년대 후반에 1만달러대를 넘고 빠르면 10년 늦으면 15년 만에 2만달러대를 통과했다. 72/n (n: 경제성장률)룰을 이용하면 보통 5～7%대의 성장률을 보여준 것이다. 우리나라에서는 이러한 단계에서 과거의 추격적 전략을 포기할 수는 없지만 동시에 선택과 집중으로 원천기술을 확보해야 하는 단계에 이르고 있다. 이러한 단계에서는 과거 구축된 맹아단계의 국가과학기술혁신체제의 패러다임의 변화가능성과 변화의 방향에 대해서 관심을 가져야 할 것이다. 단순한 과학기술의 추적보다는 국가적 계획에 맞춘 전략적 지식의 창출과 혁신시스템의 구축이 필요하다.

이론적 기반 위에서 독창적 아이디어와 다원적 기술개발시스템이 각 기관의 특성을 반영해 구축될 필요가 있다. 규모가 커진 민간부문의 수요를 감안하고 그들이 주도적인 위치로 올 수 있는 체제를 구축하여야 한다. 민간?기업 주도의 기술개발, 기술개발 중심에서 기술의 확산, 보급도 중시하는 방향으로 전환, 시장수요에 대응하기보다 새로운 시장을 창출할 수 있는 기술개발형 연구개발체제 구축이 필요하다. 정부의 해당 부처가 최상에 위치하고 연구수행기관이나 민간이 아래로 배열되는 계서적 질서(hierarchy)에서 보다 신뢰를 바탕으로 하는 개방적이며 수평적 질서(heterarchy)를 지향해야 한다.

또한 정부의 정책은 안정적이어야 하며 간접적인 유도에 머물러야 한다. 연구개발자원의 양적 확대도 중요하지만 질적 향상을 통하여 일반적 과학기술보다는 세부적 이며 개별기술에 치중하여야 할 것이다. 정책과정의 혁신도 필요하다. 진정한 협의를 가능하게 하고 위원회가 제대로 작동하는 합의기능을 중시하고 투명하고 공정하며 연구자를 최우대하는 정책운용이 필요하다. 소위 하향적 체제보다는 과학자들의 상향적이며 참여적인 체제가 중요해진다.이러한 방향으로 패러다임을 변화시키려면 대학을 출발점으로 혁신체제를 구축하여야 한다. 원천기술의 확보도 이러한 전환이 있을 때 가능해진다.

기업 참여 절실히 요구
아울러 수요자인 기업의 정책과정상의 참여가 절실하게 요청된다. 물론 정부출연연 이나 기업연구소와의 연계를 유연하고 생산적으로 만드는 것이 중요하다. 상호작용을 중시하는 진화론적 경제학(evolutionary economics)에서는 경로의존성(path dependency)을 중시한다. 어떤 관계를 가지고 어떤 주체가 나서는가에 따라서 성과가 사뭇 달라진다는 점이다. 그것은 연구인력의 소재와 기업의 생산활동을 고려하면 충분하게 이해될 것이다.

국내 연구원 구성현황을 보면 기업체의 경우는 연구원의 대부분이 학사학위 취득자들로 구성되어 있고, 대학의 경우는 대부분이 박사학위 취득자들로 구성되어 있으며, 시험연구기관의 경우에는 석사 및 박사취득자 들이 비슷한 비율로 구성되어 있다. 역시 원천기술은 대학을 기반으로 하여 시도할 필요가 있다. 물론 과학기술연구인력은 국가별로 비교했을 때 선진국들에 미치지 못하고 있으며, 특히 일본과 미국에 비해 노동인구 1천명당 상근 연구원수가 상당히 부족한 상황이다. 노동인구 1천명당 연구원 수 및 인구 1만명 당 연구원수도 선진국 수준에 미치지 못하고 있다. 연구진을 최 우대하는 정책이 아주 중요함을 알 수 있다.

교육·과학 통합조정 부처
한 가지 흥미로운 것은 주요 선진국에서는 교육과 과학을 한 부처에 집중시킴으로서 상위의 조정기능을 용이하게 수행하게 하고, 동시에 대학과 각종 연구소의 연계를 강화하고 있다는 점이다. 독일, 일본, 프랑스가 모두 그러한 접근법을 채택하였다. 그러나 그러한 선진국들의 사례가 우리나라의 현실에 적합한지는 추가적인 고려가 필요하다. 과학기술부를 부총리급 부처로 격상한다는 언급도 있었는데 법제화되어야 할지 아니면 관행으로 굳혀가야 할지도 대단히 민감한 문제이다. 관련차관회의, 장관회의, 부총리제, 총리제, 청와대 등 조정관련기구가 중복 설치되고 있는데도 효과적인 조정과 기획이 이루어지지 않는 이유를 잘 생각하여야 할 것이다.



그것도 모자라서 과학기술자문회의, 국가과학기술위원회등이 있는데도 항상 장기정책비전과 조정에 문제가 있다는 지적이 있는 것은 결정적이라고 할 수 있는 부처의 배열에 문제가 있다는 것이 필자의 생각이다. 그 다음 중요한 줄기는 ‘국가과학기술위원회’를 중심으로 하는가, ‘과학기술부’를 중심으로 하는가를 결정하여야 한다. 대통령이 위원장으로 있다는 점도 정부 기구의 설계에 문제가 있다는 생각이 들고 모든 위원회가 제대로 작동하지 않는 국가에 속하는 한국에서 대통령이 위원장으로 있다고 해서 반드시 실질적인 조정과 기획이 가능해지겠는가 하는 의문도 든다.

또한 정부의 정책은 안정적이어야 하며 간접적인 유도에 머물러야 한다. 연구개발자원의 양적 확대도 중요하지만 질적 향상을 통하여 일반적 과학기술보다는 세부적 이며 개별기술에 치중하여야 할 것이다. 정책과정의 혁신도 필요하다. 진정한 협의를 가능하게 하고 위원회가 제대로 작동하는 합의기능을 중시하고 투명하고 공정하며 연구자를 최우대하는 정책운용이 필요하다. 소위 하향적 체제보다는 과학자들의 상향적이며 참여적인 체제가 중요해진다.이러한 방향으로 패러다임을 변화시키려면 대학을 출발점으로 혁신체제를 구축하여야 한다. 원천기술의 확보도 이러한 전환이 있을 때 가능해진다.

기업 참여 절실히 요구
아울러 수요자인 기업의 정책과정상의 참여가 절실하게 요청된다. 물론 정부출연연 이나 기업연구소와의 연계를 유연하고 생산적으로 만드는 것이 중요하다. 상호작용을 중시하는 진화론적 경제학(evolutionary economics)에서는 경로의존성(path dependency)을 중시한다. 어떤 관계를 가지고 어떤 주체가 나서는가에 따라서 성과가 사뭇 달라진다는 점이다. 그것은 연구인력의 소재와 기업의 생산활동을 고려하면 충분하게 이해될 것이다.

국내 연구원 구성현황을 보면 기업체의 경우는 연구원의 대부분이 학사학위 취득자들로 구성되어 있고, 대학의 경우는 대부분이 박사학위 취득자들로 구성되어 있으며, 시험연구기관의 경우에는 석사 및 박사취득자 들이 비슷한 비율로 구성되어 있다. 역시 원천기술은 대학을 기반으로 하여 시도할 필요가 있다. 물론 과학기술연구인력은 국가별로 비교했을 때 선진국들에 미치지 못하고 있으며, 특히 일본과 미국에 비해 노동인구 1천명당 상근 연구원수가 상당히 부족한 상황이다. 노동인구 1천명당 연구원 수 및 인구 1만명 당 연구원수도 선진국 수준에 미치지 못하고 있다. 연구진을 최 우대하는 정책이 아주 중요함을 알 수 있다.

교육·과학 통합조정 부처
한 가지 흥미로운 것은 주요 선진국에서는 교육과 과학을 한 부처에 집중시킴으로서 상위의 조정기능을 용이하게 수행하게 하고, 동시에 대학과 각종 연구소의 연계를 강화하고 있다는 점이다. 독일, 일본, 프랑스가 모두 그러한 접근법을 채택하였다. 그러나 그러한 선진국들의 사례가 우리나라의 현실에 적합한지는 추가적인 고려가 필요하다. 과학기술부를 부총리급 부처로 격상한다는 언급도 있었는데 법제화되어야 할지 아니면 관행으로 굳혀가야 할지도 대단히 민감한 문제이다. 관련차관회의, 장관회의, 부총리제, 총리제, 청와대 등 조정관련기구가 중복 설치되고 있는데도 효과적인 조정과 기획이 이루어지지 않는 이유를 잘 생각하여야 할 것이다.

그것도 모자라서 과학기술자문회의, 국가과학기술위원회등이 있는데도 항상 장기정책비전과 조정에 문제가 있다는 지적이 있는 것은 결정적이라고 할 수 있는 부처의 배열에 문제가 있다는 것이 필자의 생각이다. 그 다음 중요한 줄기는 ‘국가과학기술위원회’를 중심으로 하는가, ‘과학기술부’를 중심으로 하는가를 결정하여야 한다. 대통령이 위원장으로 있다는 점도 정부 기구의 설계에 문제가 있다는 생각이 들고 모든 위원회가 제대로 작동하지 않는 국가에 속하는 한국에서 대통령이 위원장으로 있다고 해서 반드시 실질적인 조정과 기획이 가능해지겠는가 하는 의문도 든다.

부처간 중복업무 조정 불가피
국가과학기술위원회의 종합조정결과가 기획예산처의 예산심의 시 참고자료로만 활용되고 있으며, 국가전략목표에 따른 연구개발 및 과학기술 현안에 대한 조정기능이 미흡한 상황이다. 예산편성 심의에 있어 평가결과의 활용도가 현저히 낮고, 실질적인 예산조정?편성권 과학기술 연구개발의 종합조정을 보장할 수 있는 실질적인 장치가 부족하기 때문이다.부처를 강화하는 방안이 당분간은 유효하다고 본다. 과학기술부가 과학기술혁신 관련 정책의 기획?조정?평가기능을 강화한다고 하더라도 제한적인 범위의 집행기능을 부여함으로써 실질적인 조정능력을 발휘할 수 있도록 해야 한다.

집행기능이 부여되지 않은 상황에서 과학기술부가 국가과학기술위원회를 통해 관련부처의 정책들을 조정한다는 것은 형식에 그칠 가능성이 높다. 물론 이 때도 응용기술이나 실용화 연구개발사업은 관련부처로 대폭 이관하도록 해야 한다. 2003년도 참여정부가 출범한 이후 과학기술부, 정보통신부, 산업자원부 등 3개 부처는 차세대 성장동력 육성을 둘러싸고 각각 별도로 민간중심 추진단을 구성?운영하면서 과열 경쟁 및 중복투자에 대한 우려 등을 불러일으켰다. 과학기술 관련업무를 둘러싸고 부처간 혼선과 중복투자를 방지하고 부처간, 정부와 민간간 협력증진, 관련 예산의 효율적 활용 등 시너지효과 극대화를 위해서는 과학기술업무와 관련된 종합조정기구의 기능강화와 부처간 명확한 역할분담 체계가 마련되는 등 부처간 업무조정 작업이 필수적이다.

연구기관의 연계기능강화
혁신 체제론자들이 가장 중시하는 것은 개별요소보다도 그들 간의 연계(linkage)이다. 시너지를 만들어 내는 연계기능을 네트워크로서 강화하는 것이 중요하다는 지적이다.
이러한 지적에 대해서 약간의 비판이 있을 수 있지만, 그 중에서도 가장 중요한 것은 정책조직과 연구수행조직간의 수평적?개방적 관계와 연구수행조직 상호간의 긴밀한 협조관계이다.

나아가 연구결과의 수요자와 수행자간의 긴밀한 파트너십이다. 독일 과학기술혁신체제에서 가장 중요한 특징을 보더라도 대학의 기초연구와 산업연구를 연계하는 다양한 공공연구주체가 존재한다. 특히 이들 공공연구주체들은 그 산하에 수많은 연구소와 연구집단을 두고 있어 실제로 이들 개별 연구기관의 수는 800여 개에 이른다. 이러한 수많은 공공연구기관의 존재는 과학기술혁신을 위한 제반 활동에 다양성과 풍부한 전문성을 갖출 수 있는 토대를 형성하고 있다고 해도 과언은 아니다. 일본의 경우에도 산학연간의 협동체제와 생산라인의 긴밀한 연계체제는 세계적으로 잘 알려져 있다. 프랑스의 경우는 정부주도이지만 나름대로의 연계기능을 강화하고 있음도 최근 잘 알려지고 있다.

혁신체제의 재구축을 위해 대학을 출발점으로 강조할 때 대학의 변화는 필수적이다. 주요대학이 학부위주의 교육중심대학에서 학부를 축소조정하고 연구중심대학(research university)을 지향하여야 한다. 여기에는 적지 않은 투자가 필요하다. 특히 지방대학이 지역혁신센터의 중심에 서는 데는 적지 않는 시일이 소요될 것이다. 일부 연구대학에서는 산학연 프로그램이나 우수연구센터의 유치는 물론이고 독자적으로 대학연구공원(URP: university research parks)을 설립하고 있다.그런데 우리나라의 연구개발비는 대학에 많은 인력이 몰려있는 것과는 무관하게 아주 작은 규모의 연구비가 투자되고 있다. 물론 약간씩 증가되고는 있으나 아직도 대학을 국가혁신체제의 기반으로 하기에는 어려움이 많음을 보여준다.

공공 연구조직의 인력 활용
우리나라 국가혁신체제는 또한 비교적 경험 있는 공공연구조직을 많이 보유하고 있다. 과학기술계 정부출연연, 국공립 시험연구기관 등 모두 178개 이르고 있다. 공공 연구조직의 역할에 관해 최근 의문을 제기하기도 하지만 국가의 중요한 지적재산임에는 틀림없다. 여기에다 257개에 달하는 대학이 약 4만 5천명에 달하는 고급연구인력을 고용하고 있어, 대학은 연구잠재력을 보유하고 있다. 잘 구축된 기업의 생산기반도 강점이다. 우리나라가 1960년대 경제개발을 추진한 이후로 1995년 현재 약 9만 5천개 이상의 기업체가 제조업에 참여하고 있다. 제조업의 포트폴리오는 세계적으로 보더라도 든든한 면이 있다. 물론 제조업의 공동화가 빨리 진행되고 있어 어려움이 노정된 점도 사실이지만 그러한 시기일수록 혁신체제의 필요성은 커지는 것이다. 중소기업의 낙후나 기술력 부족이라는 약점이 여전히 존재하고는 있지만 이들 기업은 생산활동을 왕성하게 영위할 수 있는 잠재력을 갖고 있다.

또한 이들은 3천개 이상의 부설연구소를 설치해 연구개발체제를 구축해 놓고 있다. 최근까지 생존한 기술벤처들의 인식은 이제 기술 없이는 기업도 없다는 인식이 확산되고 있다. 이같이 많은 기업과 부설연구소, 대학의 높은 연구 잠재력, 많은 수의 경험 있는 공공연구조직, 그리고 고학력 인력의 왕성한 공급, 학문을 숭상하는 사회문화 등이 우리나라 국가혁신체제의 강점이자 높은 기술혁신 잠재력의 원천이다. 강력한 지식집약산업을 발전시킬 수 있는 토양과 자원을 보유하고 있다고 보는 것이다. 이들을 잘 조직화하여 실용적이고 생산적인 연구집단으로 이끌어낼 수만 있다면 효과적인 한국형 국가혁신체제를 구축할 수 있을 것이다.

권역별 혁신체제구축
종전에는 지역발전을 사회간접자본(SOC) 투자를 중심으로 지역산업의 경쟁력을 접근하여 왔다. 그러나 지역혁신체제를 구축하기 위해서는 생산?과학기술?기업지원체계 중심으로 비전과 투자계획이 전환되어야 할 필요가 있다. 지방대학, 지역산업, 경제계, 지역시민, 지역연구소 등 지역의 혁신주체들이 지역혁신발전을 시도하여야 한다. 이러한 접근은 지역혁신발전계획을 토대로 국가균형발전을 기하는 참여정부의 전략과 일치한다.
지역혁신체제(RIS)의 핵심구성체계는 지역인력양성체계, 지역과학기술혁신체계, 지역생산체계, 지방기업지원체계라고 할 수 있으며, 이를 전략적으로 발전시키기 위해서는 지역전략산업의 육성, 산?학?연 협력의 활성화, 지방대학의 육성, 지방과학기술혁신진흥, 공공기관의 지방이전 등이 요구된다. 지역과학기술혁신체제(Regional Science & Technology Innovation System)는 지역혁신체제의 핵심구성요소로서 이의 재정립을 통해 국가균형발전을 위한 국가과학기술혁신의 총체적 역량(totalcompetency)을 제고해 나가야 할 것이다.
한국과 같이 수도권에 약 1/2 정도의 자원과 잠재력이 집중되고 한나절 생활권이 형성된 곳에서는 서구식의 지역혁신체제가 들어설 수 없다는 점을 인식할 필요가 있다.

전국 연계조직 편성 필수
현재 가장 앞선 대전지역의 경우에도 전국적인 연계를 가지지 않으면 발전하기 어려운 것이 우리나라의 현실이다. 아울러 체제의 형성초기에 지방정부의 역할이 주요하지만 그럼에도 불구하고 행정적인 고답적 접근으로서는 성공하기 어렵다. 경제권이나 기술개발권역은 행정권역과 상당히 다르기 때문이다. 일본에서도 초기에 행정 단위적인 접근을 시도하다가 판에 밖은 접근과 너도나도 나서는 혁신체제 때문에 형식화되고 별 성과가 없었던 점을 참고해야 할 것이다.

또한 지역혁신정책 및 국가균형발전정책이 여러부처별로 분산 추진됨에 따라 사업의 조정과 부처간 협조가 미약하여 균형발전정책의 효과적인 추진이 제약되었다.
또한 국가균형발전정책이 지방자치단체의 입장이 아닌 부처 중심으로 추진되었다는 문제점이 제기되어 왔다. 즉, SOC 등 물리적 인프라 확충과 금융 세제, 지역산업육성 등 소프트한 측면의 정책들과의 상호연계 및 조화가 부족하였다.

지역혁신역량 강화를 통한 국가균형발전정책은 장기간에 걸쳐 지속적으로 추진되어야 함에도 불구하고 일회성 대책의 발표 및 임시기구에서 수행되었다는 것은 정책목표의 효과적 달성을 저해하는 근본요인으로 지적될 수 있다.국가균형발전정책을 각 부처중심의 분산적 추진방식에서 통합적 추진방식으로 전환하고, 균형관련정책들간의 연계성을 강화함으로써 정책의 시너지효과를 제고하기 위해서, 중앙과 지방의 입장을 조율하고 부처간 이해관계를 조정할 수 있는 통합기구가 필요하다. 즉, 지역혁신역량제고를 위한 지역혁신관리체계는 중앙과 지방의 2원적 구조를 바탕으로 각 구성요소들의 참여를 확대할 수 있는 네트워크 형성에 초점이 맞춰져야 한다. 그리고 시?도단위라는 인식에서 벗어나, 수도권, 대전권, 대구권, 부산권, 광주권과 같은 새로운 권역의 설정과 혁신주체들의 선정 그리고 그들간의 관계정립이라는 기초적인 연구가 필요하다.

권역이 광역행정단위보다는 커져야 할 것 같다. 지역혁신체제는 국가혁신체제의 하위 체제로서, 지역내 다양한 경제주체들이 지역의 생산 과정이나 새로운 기술과 지식의 창출, 도입, 활용, 교류, 수정, 확산 과정에서 역동적으로 상호 작용하고 협력함으로서 형성되는 일정 지역 내의 연결망을 말한다. 지역혁신체제는 지역의 핵심 산업을 중심으로 어느 정도 완결성을 갖추어 형성되어 있는 지역산업의 혁신 시스템으로서 한 지역 내의 과학기술혁신을 위한 주체 단위라 할 수 있다. 지역혁신체제는 그 하위체제로서 지방자치단체, 지방연구기관, 지방대학, 지방산업체 등을 포함하고 있다.

혁신위 구성 백지상태서 접근
국가혁신체제의 재구축을 위한 방향은 단편적으로 논의되었지만 이것이 하나의 제도로서 한국사회에 뿌리 내릴 것인가는 앞으로 어떤 조치를 취하는가에 따를 것이다. 이러한 조치의존성(measure dependence)은 정부의 역할이 아직도 중요하다는 것을 의미한다. 그렇다고 종래 정부가 어떤 사업을 추진할 때 사용하였던 관행이나 접근법이 그대로 존치되어야 한다는 것은 아니다. 종래와 같은 5개년계획을 세워서 혁신체제를 만들 수는 없다.

현재 있는 위원회나 기구를 하나 만들고 그기에 예산을 책정하고 사업을 만들어서 종래의 방식으로 혁신체제를 구축한다는 것은 혁신의 개념상 불가능한 것이다. 그렇다면 어떻게 하여야 할 것인가? 그것의 출발은 국가혁신체제를 만드는 위원회를 혁신적으로 만들어서 이것이 진정한 의미의 혁신인가를 하나의 기준으로 사용하면 될 것이다. 언어의 유희가 아니고 진정한 접근법의 혁신 없이는 국가혁신체제도 지역혁신체제도 존재할 수 없음을 선진국의 사례나 이론이 증명하고 있다. 대학을 중심으로 국가과학기술혁신체제를 구축할 수 있는 출발을 하여야 한다. 이번 공청회가 판에 밖은 공청회일지는 모르지만 이 문제를 대학에서 출발시켰다는 점에서는 의미를 찾을 수 있다. 과거의 행정관행에서 벗어나 진정한 혁신체제를 만드는 보다 진정한 혁신위원회를 만들어서 모든 문제를 백지상태에서 접근하는 것이 관건인 셈이다.