[기로에선 산업은행] 국책은행 존재이유 명확히 해야

설립 목적 달성땐 민영화 통한 일반은행 전환… 공공업무 계속 필요할땐 정책금융 기능 유지… 금융시장 효율성등 주변상황 충분한 고려 필요

일본 정부는 특수은행 기능은 약해지고 투자은행 업무는 강화된 정책투자은행을 오는 2015년까지 단계적으로 완전 민영화하겠다는 방침을 확정했다. 사진은 일본 도쿄에 있는 정책투자은행 본점.

#1. 일본은 지난 1996년 국책은행인 일본개발은행(JDB) 등을 묶어 정책투자은행(DBJ)을 새로 만들었다. 하지만 DBJ가 민간 금융회사와 업무가 겹치고 비효율적인 경영방식과 방만한 지출로 ‘세금 먹는 하마’라는 비판이 고조됐다. 이에 따라 일본 정부는 JDB를 주식회사로 만들고 오는 2015년까지 완전 민영화하겠다는 법을 만들었다.

#2. 브라질은 1994년 32개였던 정부 소유 은행을 2002년까지 16개로 줄였다. 11개는 민영화하고 4개는 민영화를 위해 중앙은행에 편입시켰다. 나머지 10개 은행은 문을 닫았다. 설립 목적에서 벗어나 일반은행과 경쟁하고 수익성도 떨어지는데다 부실까지 심했기 때문이다.

◇설립목적에 대한 명확한 판단기준 필요

=국제통화기금(IMF)에 따르면 전세계 25개국 정부는 683개 은행을 갖고 있다. 이중 개발금융을 맡은 곳은 75곳(11%)에 이른다.

잘 사는 나라든 못 사는 나라든 국책은행을 갖고 있다. 그러나 1990년대 이후 국제 금융질서가 바뀌면서 정부 소유 은행에도 변화의 바람이 불었다. 정책금융이 축소되자 국책은행이 상업금융 분야로 업무영역을 넓혀가면서 국책은행의 설립목적에서 벗어나기 시작했다. 또 국책은행이 은행간 경쟁을 위축시키면서 예대마진을 확대하고 여신을 대기업에만 집중시키는 부작용이 빚어졌다.

각국 정부는 금융공기업의 개혁방안을 고민하면서 기본으로 돌아갔다. 연태훈 한국개발연구원 연구위원은 “금융공기업 개혁은 국책은행의 설립목적 달성 여부에 대한 정부의 명확한 판단기준 제시, 금융공기업의 기능전환을 통해 얻고자 하는 분명한 정책목표가 있느냐에 따라 성공 여부가 결정된다”며 “설립목적과 직접 관계가 없는 분야로 업무를 확대해나가는 것을 명시적으로 금지해야 한다”고 주장했다.

◇설립목적 달성 후 일반은행으로 전환

=금융공기업의 개편은 나라마다 천차만별이다. 그러나 개편 방향은 크게 세가지로 나눌 수 있다. 하나는 민영화ㆍ기능전환을 통해 일반은행으로 전환하는 것과 특수은행 체제를 유지하면서 상업 부문 또는 공공 부문을 상대적으로 강화하는 것이다. 그리고 또 다른 하나는 청산ㆍ폐쇄 조치다.

민영화는 국책은행이 설립목적을 달성했거나 공공성이 낮아 정부의 수익성을 높이고 비용구조를 개선하기 위해 취하는 조치다. 대만의 교통은행, 싱가포르개발은행, 프랑스 NPB 등이 대표적 사례다. 기능을 바꾸기도 한다. 수신기능만 맡는 예금전문은행, 저소득계층에게 대출을 해주는 소액대출은행, 여신기능만 담당하는 정부기구로의 전환 등이다. 인도네시아 BRI 등이 대표적인 사례다.

◇설립목적 달성 못해 정책금융 기능 유지

=특수은행 기능은 약해지고 상업은행이나 투자은행 업무는 강화됐다면 민간 금융기관과의 차별성은 떨어진다. 하지만 공공업무 유지를 위해 남겨둬야 한다면 정부가 일부 지분을 보유해 상업 부문을 강화할 수 있다. 일본 정책투자은행 또는 독일 바이에른 주정부은행 사례다.

프랑스 CDC나 독일의 West LB 등은 공공과 상업 부문의 기능을 분리해 모회사는 공공업무를 맡고 자회사에 상업금융업무를 맡도록 했다. 공적 기능 또는 정부 지배구조를 유지하면서 새로운 공적자금 수요에 부응해 기능을 강화한 독일 KfW그룹의 경우도 있다.

국책은행의 업무가 일반은행과 다르지 않고 수익창출력도 떨어지고 부실이 심각하다면 정리하는 게 낫다. 앞서 제시한 브라질이나 인도네시아 BDNI 등이 그 사례다.

◇주변상황에 대한 충분한 고려 필요

=아무리 선진적 모델을 도입해 국책은행을 바꾼다 해도 경제 및 금융여건이 성숙되지 못하거나 개별은행의 능력이 부족하면 부작용이 발생한다. 필리핀 정부가 1989년 필리핀국립은행 지분 30%를 매각하는 등 정부 지분율을 16%대까지 낮췄다. 그러나 2002년 경영악화로 유동성 지원을 받으면서 정부 지분이 44.98%로 다시 높아졌다. 대표적인 민영화 실패사례다.

연 연구위원은 “금융공기업의 변화유형은 해당국가의 경제정책과 금융시장 효율성 등을 판단해 결정해야 한다”며 “비슷한 기능을 담당하는 기금 등을 포함한 공공기관 전체에 대한 구조조정까지 함께 추진하는 것이 바람직하다”고 말했다.